保障房，国外称为公共住房，是指政府为中低收入阶层提供的非完全市场化的住房，一般包括低租金住房和低价出售住房。我国的保障房又细分为廉租房、公租房、限价房、经济适用房、棚户区改造房等。保障房的投融资体系是指股本性投资及债权性融资的主体、合作关系等构成的体系，一般是一国政府参与的投融资体系的重要组成部分。保障房投融资体系的作用就是从资金的角度解决是否有房、是否能住的问题。
保障房，国外称为公共住房，是指政府为中低收入阶层提供的非完全市场化的住房，一般包括低租金住房和低价出售住房。我国的保障房又细分为廉租房、公租房、限价房、经济适用房、棚户区改造房等。保障房的投融资体系是指股本性投资及债权性融资的主体、合作关系等构成的体系，一般是一国政府参与的投融资体系的重要组成部分。保障房投融资体系的作用就是从资金的角度解决是否有房、是否能住的问题。
有中国特色的保障房投融资体系，作者认为就是中央政府及财政发挥主要作用，充分实现财政的前期资本金及杠杆作用；地方政府及财政发挥实施作用，充分完成地方事务的执行工作；丰富金融主体，增设机构，完善金融产品，有效发挥金融的杠杆作用。
着力建设有中国特色的保障房投融资体系
我国的保障房建设，不仅是满足中低收入城市人口的居住问题，具有社会保障功能，还担负着中国式发展的重任，承载着有中国特色的城市化功能、发展功能。
（一）在我国的市场化改革进程中，建设一个由中央政府主导的投融资体系。西方国家的保障房建设虽然都经历了从“国家兴建”到“财政补贴”的不同阶段，但典型国家和地区的保障房建设、分配、运营，都是由中央或联邦政府主导和推动的。这是个客观规律。这与市场经济改革方向是有所区别的。保障房是需要政府主导和推动的，不能完全由市场来发挥作用。我国的保障房投融资体系建设，要在科学理解其客观规律的基础上进行，而不能机械地执行上述规定。
（二）在我国的财政税收制度下进行的投融资体系建设。我国自1994年实行分税制，显著增强了中央财政的集权作用，但弱化了地方财政能力，2004年地方财政收入占全国财政收入约45%，但财政支出却占全国财政总支出的72%；社会保障补助方面，地方财政支出是中央的近7倍。2011 年，地方本级财政转移支付为中央转移支付的 2.7 倍，而地方本级收入仅为中央本级收入的1.0倍。地方政府日益以出让土地为主要增收手段。2012年，土地出让金收入已达到2.68万亿元，占地方财政收入的48.4%，加上1.8万亿元的土地相关税收收入，地方政府对土地形成严重的依赖。目前地方政府在保障房建设上遇到的土地指标不足问题，就是中国特色的问题。在现行税收和土地制度下，地方政府如果将有限的土地指标用于保障房，将减少土地出让收入，既减少了当地财政收入，也减少了用于保障房建设的投入。地方政府在保障房项目规划过程中，更多考虑当期税收的机会成本，而不是城市整体规划问题。这就造成一些保障房项目位置过于偏远，甚至未来可能形成“新棚户区”。这种财税体制，就更加要求发挥中央财政在保障房投融资体系中的作用。
（三）在我国的金融市场体系环境中进行的投融资体系建设。典型国家的保障房投融资体系，是与该国金融市场体系密切相关的。中国的金融体系特征为处于以银行业为主体，但非银行业迅速发展的转型阶段；国有商业银行仍占据银行业的主要地位。虽采取分业经营和监管的模式，但金融控股公司模式的混业经营和银行控股子公司模式的混业经营，已经初具规模。证券市场发展仍处于初级阶段。比如，我国的资产证券化仍处于试点和起步阶段。2012年9月，信贷资产证券化正式重启。截至2014年3月31日，重启后的资产证券化（包括企业资产证券化在内）募集资金也才960.12亿元。我国的银行业服务供给并不充分，按照银行业从业人员对比总人口的关系，我国远远低于德国。我国并没有专门的住房政策性金融机构。这就要求我国保障房的投融资体系，要优先发挥商业银行的作用，也要积极培育直接融资的各种模式。
上述三个情况，是中国国情显著不同于典型国家和地区的。只能针对我国国情，借鉴典型国家和地区的经验，坚持走有中国特色的道路。
对有中国特色的保障房投融资体系进行整体规划
（一）厘清投融资体系中政府职责的问题。首先，政府在保障房的投融资体系中处于主导地位。在“国家兴建”阶段，政府集筹资者、建设者、所有者和管理者于一体，统管公共住房的事务。在“财政补贴”阶段，政府与市场参与者并存，但政府仍处于主导地位，主要是通过补贴政策来引导市场参与者，政府的地位相对弱化，但仍是主导者。我国政府在保障房投融资体系问题上，不是参与的多了，而是参与的还很不够。其次，要厘清中央政府和地方政府的职责。中央政府在公共住房发展中应发挥主要作用，主要体现在政策制定和建设、补贴资金的筹集与安排上。地方政府应发挥执行作用，主要是在建设土地管理和项目执行等方面。这是典型国家的一个普遍规律。我国的保障房投融资体系中，应该突出中央政府的作用。所以，国家要求的保障房建设“省负总责，市县抓落实”，应该调整为“中央负总责，省负责组织，市县抓落实”。
（二）建立开放式的投融资体系，实现财政、金融机构、民间资金的良好配合。金融的本质是跨越时空的价值转移。财政是基于国家政权的收入与支出。当期及未来可用的财政支出，借助金融工具能够放大，是保障房投融资所需长期、大量、稳定资金来源的关键。借鉴典型国家经验，保障房的投融资体系应该是开放的。德国的公共住房既包括政府出资兴建的，也包括非政府出资兴建的。实际上，投资和融资均可以由财政、金融机构、民间资金来承担，但财政是该作为最基础的资金安排，带动更大比例的金融机构和民间资金的支出。财政的科学支出机制是最重要的前提，不仅要安排专门的预算资金支持保障房建设，还要安排专门的补贴预算、税收优惠政策，来鼓励金融机构和民间资金的参与。
（三）着眼长远，做好时间规划。既涵盖从“住有其所”到“居者有其屋”的整个过程，也要突出从“国家兴建”到“财政补贴”的拐点安排。保障房投融资的核心任务，就是如何来有效地实现“用时间换空间”，一定要注意时间维度的规划。保障性住房，是购买型的还是租赁型的，是一个辩证的问题。我国保障房政策在短短十年间就经历了从购买型转向租赁型的变化。但从典型国家的历程来看，我们要从长计议，既要重视解决眼前的“住有其所”；也要将未来租赁者发展为“居者有其屋”。比如，据新加坡建屋发展局统计，截至2011年底，公共组屋总共为310万新加坡人提供了住所，占国民人口总数的82%，有94.7%的组屋居住者购买了公共组屋。只有通过这样规划，才能避免出现“新棚户区”，避免由于住房市场“过滤”原理导致的城市破败问题。这种规划，不仅仅包括投融资方面，还包括保障房目标、政策等规划。
典型国家都经历了一个直接的“国家兴建”阶段，动员国家力量来提供足够用于租赁或购买的住房，比如日本在1978年全国的住宅数量就超过了家庭数量。但随着建设规模逐渐加大，财政资金紧张，政府被迫综合运用利率补贴、担保、税收等优惠措施吸引私人资本参与建设，这是间接的“国家兴建”阶段。美国20世纪60年代，由于公房建设使政府财政负担越来越重，政府逐渐用补贴的方式鼓励私人建筑公司参与公房建设。在住房数量问题基本好转后，就转为了“财政补贴”阶段，从“补贴砖头”转向“补贴人头”。美国在1983年以后，全面停止了兴建新的低租金公共住房项目和新建236条款房计划。公共住房主要是依靠改造存量住房的方式来提供，新建公共住房项目则是采用低收入住宅返税计划激励私人房地产开发商來建设，补贴方式则采用房租补贴类计划和中低收入购房税收抵扣计划类。
这个拐点的特征主要有两个，一个是保障性住房的总量达到一定程度，一般接近全部家庭数量的30%；另一个是政府财政负担比较沉重，必须改进支出方式。
（四）改进财政支出方式，做好投融资总量支出的规划。典型国家经验表明，能够提供足够、稳定的资金支持长期贷款，是投融资体系成功与否的关键。财政投资主要是在预算中安排足够的比例和数量用于保障房建设和运营，按支出方式分为预算式支出和税收补贴式支出；按照用途分为建设性支出和运维性支出。从典型国家的经验来看，在“国家兴建”时期，在住房保障领域的财政支出一般比较稳定地占GDP和财政总支出的一定比例，但随着“国家兴建”的逐渐结束，这个比例会降低。
我国按照“十二五”期间将完成3600万套保障房建设的目标，总计需要资金约为4.7万亿元，年均9400亿元，假设这些资金都由政府支出，约占GDP的2.2%左右。这个水平与英国的最高值相差不多，应该是可行的。2009-2011年3年间，我国住房保障支出占民生总支出的比例分别为6.88%、8.23%、10.09%。由于我国要在短时间内完成保障房建设任务，这个比例是偏低的。如何确定保障房的支出是一个很关键的问题。这个整体的规划，是应该经过中央财政部门提出，报全国人大核准。当年财政支出难以安排的，应该发行专门债券来补充。在今后，每年应从中央预算中安排资金，并形成一个中央的专门性基金，确保这个基金的合法性。再进一步明确该基金的用途，就能够有效地和金融杠杆衔接。
构建有中国特色的保障房投融资体系措施
（一）要突出中央政府的作用，渐进地增设机构，将政府主导与市场化运行机制结合起来。中央政府真正要做到负总责，应该调整思路，从原来的下发文件要求、拨付财政资金等简单方式，转变为参与式的管理，通过专门机构，突出重点地开展具体的执行工作，将政策通过中央的机构向下传导。典型国家都在联邦或中央政府设置了专门的机构，开展保障房的投融资具体工作。因此，我国要增设中央机构，可以是事业编制单位，来履行具体的保障房投融资事务。考虑到我国中央政府的运行环境不同于典型国家，容易出现部门利益倾向，建议将保障房投融资的重要职责分布在相关的政府部门，而不是一两个部门。在住房和城乡建设部下设中央保障房建设机构，负责制定住房与城市发展计划和政策，但不承担制定保障房金融政策的职能。在财政部下设中央保障房投资担保机构，负责具体的保障房投资款拨付、考核，负责具体的补贴拨付、考核，负责具体的担保设立、履行等。在劳动和社会保障部下设中央住房公积金机构，负责全国统一的公积金归集和管理，只负责筹集，不负责具体的使用；日常的闲置资金投资运用，由社保基金理事会或者中投公司负责；由中国人民银行牵头其他的金融监管部门，负责制定保障房的金融政策，并负责监督将公积金集中的资金通过购买债券或者集中借贷方式，给中央保障房投资担保机构。
是否要增设新的政策性住房金融机构，要视在原部委下设事业性机构运行情况，如果运行状况不好，需要统一的机构来做投融资的政策制定和实施，可以考虑设立全国统一的政策性金融机构。
（二）重视发挥财政补贴等政策的重要性，在直接补偿和杠杆撬动两个方面发挥作用。从典型国家经验来看，财政补贴是仅次于直接投资的政策工具，既能带动投资，也能帮助消费。典型国家已有的补贴包括：对低租金公共住房的建设和运行补贴，向低收入家庭出租私有住房的供应补贴，以现金方式支付的租房者的房租补贴，对于购买自有住房家庭的税收减免。1984年，法国财政支出的房租补贴、减免税、建设运营补贴分别占全部补贴的22%、43%、35%。要设计精细化的财政的补贴机制。各种补贴的目标都是要补偿与市场价格的差距部分，因此必须有一个科学的确定市场价格的机制；其次，要将补贴支付纳入稳定的预算安排，能够被市场所识别和接受。比如美国的低收入住宅返税计划。由于我国还没有统一的政策性住房金融机构，也要探索对商业性金融机构的补贴机制。在国家开发银行成立住房金融事业部的基础上，计算清楚国家需要补贴的利差，并采取一致的政策，也鼓励其他银行参与保障房建设。政府信用担保也是一个重要政策工具，需要妥善利用。
（三）优化住房公积金政策，改革住房公积金体系，形成中央、地方、缴纳人多方共赢的格局。逐步改进我国的公积金管理体系。目前的管理体系是分散模式，与新加坡的中央公积金模式显著不同。地方政府在利用公积金资金开展保障房建设方面，有着简便、快捷的优势，在中央政府相应的支持没有到位前，这种模式要渐进式地调整。先在中央成立公积金管理机构，隶属于劳动和社会保障部，但要保留一个5至10年的过渡期，这个过渡期暂不改变地方政府对地方公积金中心的管理。
修订公积金条例，放宽公积金的使用范围，控制公积金贷款的上限。我国的公积金可以用于购房或维修住房，而无力购房的低收入家庭难以享用到，应该允许用于租房。对于特殊情况，比如医疗等，可以允许支取。允许公积金用于“对公贷款”，即可以投资于具有保障房性质的房地产项目。按照当地人均缴纳公积金的金额倍数，确定个人公积金贷款的上限，避免“劫贫济富”。
（四）允许、鼓励国有控股的商业银行设立住房储蓄银行子公司。典型国家的保障房投融资体系，都有住房金融援助机制解决“夹心层（既不在住房保障范围，又无力负担商品房购买）”的住房需求。这种援助机制，有的是通过设立政策性住房金融机构实现，有的是通过财政支持商业银行实现。德国的经验尤其值得借鉴。德国现有38家抵押银行,为解决中低收入家庭住房问题提供资金保障,是德国重要的政策性住房金融机构，其中隶属于商业银行的有27家。德国的住房储蓄制度，也是在政府提供储蓄奖励、税收优惠的支持下，成为德国公共住房建设资金的最主要来源；住房储蓄银行是最主要的经办机构。
但合作性的金融机构和房屋建设机制，在中国并不适合。我国应允许、鼓励以国有控股银行设立子公司的方式，开办住房储蓄业务。国家对于住房储蓄的补贴和奖励，是更加普惠的，能够涵盖那些自雇佣的中低收入人群、受雇佣但雇主不肯缴纳住房公积金的人群。在我国就业不充分的条件下，住房储蓄制度能够有效添补公积金制度的缺陷。国家提供一定支持，使之成为一种兼有互助与援助性质的住房金融机制。通过国有控股商业银行办理此业务，可以在不增加国家财政担保负担的情况下，提高资金的安全等级；商业银行设立子公司的模式，既能够单独核算成本，又能够发挥协同效应，运营成本可控。
（五）积极建设住房金融的二级市场，提高资金效率。我国资产证券化市场还不够发达，这将不利于实现长期、短期资金的转换。美国的公共住房的金融产品丰富，每个公共住房计划都有相应的金融产品配套支持。我国应借鉴美国、日本等国金融产品方面的经验。主要的方向有三个，第一个是对于保障房建设金融产品的创新。如，贷款期限可长至30年，利率浮动方式更加多样化，设立混合所有制的REITS产品等。第二个是对于保障房购买需求者的金融产品创新。如，设立由租转购的住房储蓄、贷款产品，共用住房的按揭贷款产品。第三个是证券化类产品的创新。将政府财政信用作为支持资产证券化的有力工具，把各种可证券化的资产都进行证券化。（作者为邮政储蓄银行天津分行党委书记、副行长）
京公网安备11010602102412号