普惠金融也称包容性金融，最早由联合国于2005年提出，是指通过完善金融基础设施，以可负担的成本将金融服务扩展到欠发达地区和社会低收入人群，向他们提供价格合理、方便快捷的金融服务，不断提高金融服务的可获得性。
一、我国实施普惠金融取得显著成效
普惠金融也称包容性金融，最早由联合国于2005年提出，是指通过完善金融基础设施，以可负担的成本将金融服务扩展到欠发达地区和社会低收入人群，向他们提供价格合理、方便快捷的金融服务，不断提高金融服务的可获得性。
我认为普惠金融有三个明显的特点：一是“普”，就是指金融及金融服务的外延要扩展，重点向欠发达地区和社会低收入人群延伸；二是“惠”，指以合理的价格或可接受的成本向客户尤其是弱势地区和人口提供有效率的金融服务；三是“可持续”，普惠金融说到底也还是金融，金融的本质特点是财务的可持续。同时，也只有确保提供普惠金融的金融机构实现稳健可持续发展，才能够为客户尤其是欠发达地区和社会低收入人群长期提供金融服务。
我国很早就开展有组织、有计划、大规模的扶贫开发，一开始就要求金融介入并发挥作用。一直以来，我们把扶贫开发工作中的金融服务称作扶贫金融。现在看，扶贫金融体现了普惠金融的基本内涵和目标要求，也反映了我国贫困变化和扶贫开发工作实践要求，是有中国特色的普惠金融体系。多年来，人民银行会同银监会、证监会、保监会认真按照党中央、国务院的统一部署，加强协调合作，加大政策扶持，创新金融产品，实施普惠金融，扶贫金融工作取得了明显成效。
一是贫困地区金融组织体系不断健全。截至2014年6月末，全国14个连片特困地区的680个县和片区外的152个国家扶贫开发重点县，共计832个县，已设立县级银行业金融机构5075个，服务网点42272个，其中乡镇服务网点28957个。证券分支机构138家、保险分支机构5129家。2010年，金融机构空白乡镇基础金融服务实现了全覆盖。金融机构空白乡镇数量也在不断减少。
二是金融扶贫的产品和服务方式日益丰富。全面推进农村金融产品和服务方式创新，不断创新符合贫困县域特色的金融产品和服务。如邮政储蓄银行着力拓展小额贷款业务，积极探索资金回流贫困地区的合理途径。人保财险积极创新面向贫困地区特色农业的保险产品，如贵州的茶树种植保险、新疆的瓜类种植保险等。
三是贫困地区金融基础设施逐步完善。截至2014年6月末，832个贫困县布放自助设备70.7万台，助农取款服务点16.4万个。累计建立农户信用档案4076万户，其中评定信用农户2563万户。
四是金融支持扶贫开发的资金投入力度不断加大。2014年6月末，832个贫困县人民币各项贷款余额3.2万亿元，同比增长22.6%，比全国平均增速高出8.5个百分点。1-6月，832个贫困县股权融资42.6亿元，同比增长24.6%；直接债务融资额164.6亿元，同比增长1.5倍。
五是扶贫贴息贷款政策落实取得积极进展。自1986年发放扶贫贴息贷款以来，截至2013年末，全国累计发放扶贫贴息贷款4103亿元。截至2014年6月末，832个贫困县扶贫贴息贷款余额143.6亿元，同比增长12.9%。
二、做好扶贫金融工作的经验和启示
在实施普惠金融，做好扶贫开发金融服务的过程中，金融部门积累了许多行之有效的经验。
一是坚持开发式扶贫。事实证明，救济式扶贫难以真正使欠发达地区和贫困人口摆脱贫困。在实施普惠金融实践中，我们始终坚持开发式扶贫方针，重点支持能够提高贫困地区和人群“造血功能”和自我发展的项目。如我们于1999年实施了国家助学贷款政策，十多年来累计支持了上千万贫困学生完成学业，截至今年8月末贷款余额为488亿元。又如我们于2009年在农村地区开展了支持农村妇女创业的妇女小额担保贷款，5年来共支持了几百万农村妇女创业，截至8月末小额担保贷款余额为772亿元。
二是坚持因地制宜。多年来，各金融机构立足贫困地区实际，加大创新力度，努力提高金融产品和服务的针对性、有效性和可获得性。比如，陕西旬阳县农村信用联社针对贫困农户点多面广、居住分散的特点，大力开展农户小额信用贷款品牌建设，对全县10.44万农户全部建立了资信档案，对10.23万信用户评定了信用等级，实行“差别授信，随用随贷、余额控制、周转使用”，对信用好的农户直接发放不用担保抵押的信用贷款。截至2014年9月末，旬阳县农户小额信用贷款授信额度81亿元，实际贷款余额25.5亿元，占农信社各项贷款余额的57.9%。又如湖南省金融部门针对贫困地区家庭农场、种养大户、农民合作社、龙头企业等新型农业生产经营主体蓬勃发展的趋势，采取“一对一”对接服务，通过产业带动，使更多扶贫对象享受到金融服务。
三是坚持统筹扶贫开发与区域发展。我国贫困地区和贫困人口主要分布在农村、在县域。多年来，各金融部门在积极落实进村入户扶贫开发政策的同时，大力支持县域经济结构调整和产业升级，以区域发展促进扶贫开发。如农业银行将推进金融扶贫与加大对贫困地区新型城镇化和农村基础设施建设支持结合起来。截至2013年末，农业银行贫困地区农村基础设施建设贷款余额512亿元，比2011年增长34%，有力地促进了县域经济发展。
四是坚持金融机构稳健和财务可持续。近年来，金融部门持续深化农村金融体制改革，同时，坚持市场化经营与政策扶持相结合，不断完善金融扶贫的体制机制，既保证了贫困地区金融资源的较快增长，也较好地改善了金融机构的资产质量和经营效益。比如，人民银行会同有关部门深入推进农业银行县支行“三农金融事业部”改革，实行有别于城市业务的管理体制和运行机制，并给予差别化存款准备金率、财税优惠和监管费减免等扶持政策，促进了农业银行更好地服务“三农”和扶贫开发。截至2013年末，12个试点省943个县“三农金融事业部”增量贷存比为59.5%，同比上升5.7个百分点；年末存量贷存比为41.2%，同比上升1.8个百分点；小微企业贷款同比增长22.7%，涉农贷款增长14.8%，分别高出全行各项贷款增速11.9个和4.1个百分点；不良贷款率为1.9%，同比下降0.04个百分点。
三、进一步做好扶贫金融的几点建议
我国扶贫金融工作虽然取得了积极成效，但是与扶贫开发的整体要求还有不小的差距，还面临一些问题和制约因素。今年人民银行按照《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》的要求，在加强调查研究的基础上，会同财政部、扶贫办等部门研究出台了《关于全面做好扶贫开发金融服务工作的指导意见》（银发〔2014〕65号）。《指导意见》是我国第一个指导全国扶贫金融工作的纲领性文件，对新时期扶贫金融工作进行了全面部署。下一阶段，金融系统要按照中央提出的“发展普惠金融”的战略部署，认真落实《指导意见》提出的政策措施，全面推进扶贫金融再上新台阶，重点有以下几个方面。
一是以发展小型金融机构为重点，健全和完善多层次的普惠金融组织体系，提高金融服务能力。要适度放宽农村市场准入，支持村镇银行、贷款公司等新型农村金融机构发展，充分利用小型金融机构的地缘优势和灵活性，为农村和城市贫困人群提供金融服务。此外，也要加快建立存款保险制度，为小型金融机构发展和农户存款提供安全保障，支持其向贫困人群提供金融服务。
二是以加强农村支付体系和征信体系建设为重点，健全和完善金融基础设施，提高金融服务便利性。创新农村地区银行卡支付服务，大力推广银行卡助农取款、农民工银行卡特色服务、银行卡农户贷款发放等特色业务。积极探索发展互联网、手机支付等新兴支付方式。加快建立农户信息征集体系，积极开展“信用户”、“信用村”、“信用乡（镇）”评定，完善信息共享与应用。
三是以推进农村金融产品和服务创新为重点，积极拓宽农村贷款抵质押物范围，提高农村信贷可获得性。金融机构要基于农村各类产权创新开发多种金融产品和服务模式，合理拓宽农村抵质押物范围，满足农户贷款需求。目前人民银行正在重点研究农村承包土地经营权和农房财产权抵押贷款试点工作，将有利于盘活贫困地区的农村土地产权资源，提高信贷的可获得性。此外，各金融机构还应继续扩大林权、大型农机具、仓单和应收账款等抵押贷款业务。
四是以协调金融政策和财税政策为重点，积极推动地方政府完善扶贫金融配套制度和体系，提高金融机构服务扶贫开发的积极性。充分发挥地方政府在农村发展和扶贫开发中的重要作用，积极推动地方政府建立和完善各类产权流转交易、抵押登记等服务平台，帮助各类产权顺利流转交易，降低金融机构以这些产权作为抵押物的贷款风险。积极推动有条件的地区政府出资或参股设立政策性担保公司，出台贷款风险补偿政策，扩大农业政策性保险覆盖范围，分担金融机构贷款风险，提高金融机构服务农业、农村的积极性。
五是以强化落实为重点，积极推动扶贫开发货币、信贷、财政和监管等政策落地，提高实效性。货币政策方面，要加大支农再贷款的调剂力度，力争贫困地区支农再贷款额度占所在省的比重高于上年同期水平。对贫困地区符合条件的金融机构，其新增支农再贷款额度，可在现行优惠支农再贷款利率上再降1个百分点。信贷政策方面，要进一步引导小额担保贷款、扶贫贴息贷款、国家助学贷款等政策向贫困地区倾斜，督促各金融机构将信贷资源向贫困地区适当倾斜。财政政策方面，要进一步落实贷款优惠及奖补政策，健全风险分散补偿机制。在监管政策方面，要对贫困地区金融机构在存贷比、不良贷款率、资本充足率等方面实施差异化监管。
此外，还应关注防范扶贫开发中的金融风险。人民银行等金融部门要继续按照中央的统一部署，进一步加强与扶贫办等部门的协调合作，充分学习借鉴国内外金融扶贫的研究成果和实践经验，不断完善金融扶贫机制，共同推动我国扶贫事业不断取得新的成效。
（作者为中国人民银行行长助理）
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